Regulamentação do novo Fundeb e superação das desigualdades: equidade e combate ao racismo na educação

O novo Fundeb
A Emenda Constitucional 108/2020 (EC 108), aprovada pelo Congresso Nacional em agosto de 2020, transformou em permanente o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Fruto de intensas disputas entre a área econômica do governo Bolsonaro, setores empresariais e a sociedade civil organizada, a nova disposição do Fundo, pode ser entendida como um avanço significativo em relação ao atual Fundeb (Lei 11.494/2007), em vigência até 31 de dezembro deste ano.

A complementação da União ao novo Fundo que passa dos atuais 10% para 23% constitui, obviamente, um dos aspectos centrais, por ter implicações no desigual sistema federativo brasileiro, no qual as responsabilidades pelas políticas públicas recaem aos estados e, principalmente, sobre os municípios, ente federado com menor capacidade arrecadatória. Dessa forma, a implementação do novo Fundeb a partir de 2021 dá passos ao instar a União a assumir sua condição de ente supletivo e redistributivo frente aos governos subnacionais a fim de complementar o valor custo aluno ano sempre que este não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

A constitucionalização do Custo Aluno Qualidade (CAQ) no novo Fundeb, com base em proposta da Campanha Nacional de Educação consagrada em Conferências Nacionais de Educação (2008, 2010 e 2014) , constitui um grande avanço, ao buscar enfrentar o subfinanciamento histórico da educação brasileira, possibilitando a elevação gradual do valor mínimo de investimento por aluno a patamares de países desenvolvidos. O CAQ é referenciado em um conjunto de condições de materiais de oferta educacional, os chamados insumos, que tem como principal componente a elevação da remuneração de profissionais de educação básica, constituindo cerca de 80% de seu valor. Nesse sentido, outro avanço importante contido na EC 108 foi o aumento do percentual destinado à valorização das profissionais de educação de 60% do atual Fundeb para 70% do novo Fundo.

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A nova lógica de distribuição do fundo também pode ser considerada um importante ganho, já que o modelo híbrido possui um caráter redistributivo, especialmente por centrar atenção ao nível socioeconômico dos municípios, independente da condição tributária do Estado no qual se situam, bem como nas suas respectivas redes de ensino.

O novo Fundeb prevê os seguintes mecanismos: o VAAF (Valor Aluno/Ano Final), que contempla 10% da contrapartida da União, destinado a complementar o valor anual por aluno no âmbito dos Estados e Municípios; o VAAT (Valor Aluno/Ano Total), dispositivo que irá distribuir 10,5% dos recursos da União, considerando outras fontes de recursos municipais e estaduais para além do Fundeb; e os VAAR (Valor Aluno/Ano por Resultado) que equivale a 2,5% da complementação da União.

Proposto por entidades empresariais, o VAAR como previsto na EC108 visa beneficiar as redes e escolas com melhor desempenho escolar, sendo criticado por inúmeros especialistas e ativistas como mecanismo que tende a aprofundar as desigualdades educacionais brasileiras, caso não seja reconfigurado na lei de regulamentação do novo Fundo.

Financiamento da educação e combate à desigualdade

Um dos maiores méritos do novo Fundeb, todavia, é pouco visível à primeira vista. Trata-se da inserção do § 4˚ no art. 211, que positiva o princípio da equidade na educação. Até agora, a equidade só havia figurado entre os quesitos do financiamento do artigo 211 a partir da Emenda Constitucional 59/09. Isto vem reforçar os princípios sob os quais deveria erigir a educação brasileira, postos no artigo 206, ou mesmo dentre aqueles sobre os quais deveria ser a garantia do dever do Estado na oferta educacional (art. 208). Ou seja, o capítulo direcionado à educação deve daqui por diante estabelecer mecanismos para superar as desigualdades intra-escolares significativas que no Brasil é marcada pelo recorte racial.

Dados da Prova Brasil de 2017, mostram uma distância de 24 pontos entre grupos estudantes brancos e negros (autodeclarados pretos e pardos), na média de matemática do 9˚ ano, o que corresponde a mais de 3 anos de diferença de aprendizado. Já as chances de conclusão do ensino médio para alunos negros são bem menores (22% aproximadamente, em 2010) do que para os brancos.

A desigualdade observada na sociedade brasileira de modo geral, e na educação escolar em particular, estrutura-se em marcadores de classe, gênero e raça. Ignorar tal aspecto é não considerar o princípio de igualdade a qual dispõe o caput do artigo 5º da Constituição Federal de 1988 e a própria História do Brasil. As populações de origem africana e indígenas foram sistematicamente excluídas do processo de escolarização e, consequentemente, dos espaços sociais e posições no mercado de trabalho de maior prestígio.

Na área educacional, o Estado ao negar a garantia do direito humano à educação de qualidade com condições materiais adequadas de oferta e o reconhecimento pleno das culturas africanas, afro-brasileiras e indígenas no ambiente escolar, conforme os princípios do artigo 215 da mesma Constituição, contribuiu decisivamente para aumentar o abismo das desigualdades. Somado a esse cenário de subfinanciamento educacional, a trajetória e o desempenho desses sujeitos, em termos de aprendizagem, são definidos na mesma perspectiva que da população branca, ignorando-se, assim, fatores estruturantes das desigualdades observadas na sociedade brasileira, como o racismo. Seu repúdio e garantido pelo princípio que rege nossas relações internacionais descrito no artigo 4, inciso VIII da Constituição Federal de 1988.

Assim, o VAAR (Valor Aluno/Ano Resultado) previsto na EC 108 do novo Fundeb pode alimentar ainda mais uma lógica excludente na aferição dos resultados e possíveis desdobramentos na distribuição dos recursos discricionários às escolas, desconsiderando seus contextos, suas condições materiais e o público atendido, podendo agravar ainda mais o abismo das desigualdades.

Não há Equidade sem enfrentamento ao Racismo
Há dois projetos de lei de regulamentação do Fundeb tramitando no Congresso Nacional: o PL 4372/2020, proposto pela deputada Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM/TO) e o PL 4519/2020 do Senador Randolfe Rodrigues (Rede Sustentabilidade/AP) que visou aprimorar a proposta da Deputada. Entre as alterações, o PL 4519 estabelece os indicadores de atendimento adequado nas unidades de ensino público, os critérios de gestão democrática e laicidade nas instituições privadas conveniadas, a garantia de inclusão de estudantes com deficiência, o detalhamento sobre a vedação de uso de recursos do Fundeb para pagamento de aposentadorias e pensões e a redefinição do VAAR como VAAE (Valor Aluno/ano Equidade), com base na incorporação da noção de equidade no texto constitucional por meio da EC 108/2020.

A regulamentação do Novo Fundeb, por ser agora um fundo permanente, precisa traduzir de modo socialmente justo o princípio da equidade. Para tanto, os 2,5% que compõem o mecanismo de ação nas redes escolares para melhoria do ensino aprendizagem (chamado de VAAR), no novo fundo precisam ser expressos em termos de equidade racial, no que tange ao financiamento. Tal orientação poderia ressignificar os ditames do artigo 12, V, art. 13, IV e art. 24, V da LDB, ao mesmo tempo em que permitiria a consecução do art. 26-A.

É hora, pois, de o Movimento Negro, mas também todos os outros sujeitos que lutam por uma educação básica pública de qualidade disputarem essa agenda de nova lógica de financiamento educacional. Não defendemos uma sociedade antirracista e menos desigual? Pois bem, podemos construi-la também na política de financiamento educacional. Na sigla, inclusive, já está posta e acabada a questão: o “R” de VAAR refere-se a “racial”, não a “resultados”, como querem alguns.

Além disso, é fundamental defender um conjunto de mecanismos comprometidos em fortalecer o FUNDEB na perspectiva de uma política afirmativa de enfrentamento do racismo por meio do financiamento educacional. Entre eles, aqueles baseados em Nota Técnica lançada por organizações e movimentos sociais em novembro de 2019 no Congresso Nacional, em parte incorporados no PL 4519/2020 do Senado Federal que propõe regulamentação do Fundeb, dentre os quais, destacam-se:
a) aumento do fator de ponderação para a educação escolar indígena, quilombola e do campo;
b) inclusão de acréscimos aos fatores de ponderação em territórios constituídos majoritariamente por população negra, indígena e pobre;
c) a possibilidade de consórcios de educação escolar quilombola e territórios etnoeducacionais indígenas acessarem diretamente recursos do Fundeb;
d) a previsão do Adicional CAQ, para escolas localizadas em territórios urbanos e do campo com predomínio de população negra e indígena;
e) previsão de mecanismo de controle social da execução do gasto público no Fundeb por modalidades educacionais;
f) o estabelecimento de critérios para apreciação e aprovação de contas, considerando as ações desenvolvidas com vistas à consecução dos artigos 26-A e 79-B, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/96) alterada pelas Leis 10.639/2003 e 11.645/2008, que tornaram obrigatório o ensino da história e da cultura africana, afro-brasileira e indígenas em toda a educação básica (pública e privada).
Diante de uma política econômica de austeridade e genocida que acirra de forma acelerada as desigualdades raciais no país, é fundamental combinar a elevação do investimento mínimo por aluno nacional com políticas justiça escolar. Desta forma, propõe-se atrelar o Custo Aluno Qualidade com o reconfigurado VAAR (de Valor Aluno/Ano Resultado para Valor Aluno/Ana Raça), como mecanismo importante ao enfrentamento do racismo estrutural que marca historicamente a política educacional brasileira.

Propostas:
1. VAAR como Valor Aluno Ano Raça | VAAER como Valor Aluno-Ano Equidade Racial
Propõe-se a tradução do princípio de equidade emendado à Constituição Federal, no § 4˚, art. 211, em integração do atributo racial à política de financiamento, o que levaria a sigla VAAR a ser compreendida como Valor Aluno Ano Raça no PL 4372/2020. O percentual destinado ao VAAR corresponde a 2,5% da distribuição do recurso relativo à complementação da União no novo FUNDEB. No caso da reconfiguração do VAAR da EC108 para VAAE (Valor Aluno-Ano Equidade), prevista no PL 4519 do Senador Randolfe Rodrigues, a proposta é que haja alteração que explicite a prioridade à promoção da equidade racial, transformando o VAAE em VAAER (Valor Aluno-Ano Equidade Racial). A primeira parcela a ser paga ocorrerá em 2023, e obedecerá a distribuição de 0,75%; 1,5%; 2,0% até compor a totalidade de 2,5% em 2026. Defende-se que que os recursos relativos ao VAAR previsto na EC 108, uma vez traduzido como princípio de equidade positivado na CF, e portanto como Valor Aluno Ano Raça ou Valor Aluno Ano Equidade Racial, sejam distribuídos tendo em vista as desigualdades de aprendizagem e oportunidades educacionais, na sua interface com o atributo racial, bem como as condições materiais de oferta educacional das respectivas redes de ensino. Para tanto, deverá ser formulado indicador que considere as variáveis raça, aprendizagem, evasão, nível socioeconômico e insumos envolvidos na oferta educacional, expressando, assim, as desigualdades educacionais raciais. Ao se considerar tais variáveis para distribuição dos recursos do VAAR busca-se introduzir no sistema um princípio de diferença, dando mais a quem tem menos, em termos de condições de oferta educacional e, assim, a redução das desigualdades educacionais raciais. Para tanto, é necessário propor alteração no Projeto de Lei n˚ 4372/2020/Câmara, para o art. 5˚, III (que dispõe sobre as finalidades e critérios de distribuição do VAAR, especialmente as condicionalidades apresentadas); o art. 6˚, III (que traduz o VAAR como Valor Aluno Ano Raça e se encontra SEM tradução, no PL da Profª. Dorinha); o art. 14, caput, III (que remete à distribuição para os anexos do PL); o art. 16, VIII (que remete aos valores do art. 14); o art. 40, I, § 4˚ (que trata das condicionalidades atreladas ao VAAR, já no art. 5˚) e alterações no artigo referente ao VAAE do PL 4519/2020.

2. Reconhecer Arranjos de Desenvolvimento da Educação, Consórcios Públicos Intermunicipais e Territórios Etnoeducacionais como instâncias públicas para acesso aos recursos do Fundeb.
Trata-se de especificar as formas de colaboração da União, dos Estados, dos Municípios e do DF na garantia de educação básica, de forma a incluir a previsão e regulamentação de repasses do Fundeb a instâncias de articulação federativa e territorial, como os Arranjos de Desenvolvimento da Educação (ADE), os consórcios públicos intermunicipais, conforme previsto nas Diretrizes Curriculares Nacionais de Educação Quilombola (Resolução CNE/CEB nº 8/2012); e os Territórios Etnoeducacionais, criados no Decreto nº 6.861/2009, que asseguram a integridade dos territórios indígenas em colaboração com os diferentes entes federativos em que se situam.

3. Corrigir os fatores de ponderação das modalidades educação escolar indígena e quilombola e da educação no campo, equiparando-as e assegurando-lhes uma diferença positiva de pelo menos 50% em relação ao valor aluno-ano de referência, até que sejam compatibilizadas com os custos reais pela implementação progressiva do CAQ (CAQ modalidades). Considerando as desigualdades intramunicipais e internas às redes de ensino, garantir também que escolas localizadas em territórios constituídos majoritariamente por população negra, indígena e pobre tenham asseguradas uma diferença positiva de pelo menos 30% em relação ao valor aluno referência para para cada etapa e modalidade.

Trata-se de ajustar os critérios de redistribuição nas normas regulamentadoras de forma a estabelecer um mesmo fator de ponderação, em consonância com os desafios similares e os custos de manutenção comuns das escolas rurais, indígenas ou quilombolas, até que sejam definidos os custos reais pela implementação do CAQ (CAQ modalidades), condizente com a necessária valorização dessas modalidades e tipo de oferta. Desta forma, pretende-se que o novo Fundeb funcione como mecanismo de estímulo à expansão de matrículas e de aprimoramento da qualidade na perspectiva da educação escolar indígena e quilombola e da educação do campo, conforme prevista nas Diretrizes destas modalidades aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE). Prevê, ainda, acréscimo em no mínimo 30% dos valores de ponderação de cada etapa e modalidade para escolas localizadas em territórios majoritariamente negros, indígenas e pobres, buscando dessa forma enfrentar as desigualdades intramunicipais e internas às redes de ensino que levam ao quadro atual de pior condição de oferta educacional para periferias urbanas e determinados territórios do campo.

4. Estabelecer mecanismos complementares de correção de desigualdades intrarredes de ensino e intramunicípios, estipulando recursos adicionais para escolas situadas em territórios de baixo IDH e/ou alta e altíssima vulnerabilidade social, em territórios indígenas ou quilombolas, ou com significativa matrícula dessas populações (Adicional CAQ).

Trata-se de incluir, entre os critérios de redistribuição expressos na regulamentação e aplicação do Fundeb, ponderação ou adicional relativo ao IDH e/ou à vulnerabilidade social dos territórios, assegurando às escolas situadas nas regiões com os indicadores mais desfavoráveis um acréscimo global de recursos no âmbito do Fundo, alcançando-se assim territórios que se caracterizam pela pobreza e extrema pobreza, ausência de acesso a direitos básicos e pela presença majoritária de população negra e indígena. Requer-se não incluir de forma alguma critérios de repasse relacionados à avaliação de aprendizagem, ainda que ponderado por nível socioeconômico, tomando em conta que esta metodologia de premiação ou punição, que já é desastrosa em escolas regulares, tende ainda mais a aprofundar a discriminação social, racial, cultural e linguística.

5. Fortalecer a transparência e o controle social da aplicação dos recursos por etapas, modalidades de ensino e escolas, na perspectiva da superação das desigualdades educacionais, do aprimoramento do gasto educacional, do fortalecimento da gestão democrática em educação e da implementação da LDB alterada pela leis 10.639/2003 e 11.645/2008.

Trata-se de incluir na regulamentação do Fundeb o aprimoramento da transparência na aplicação dos recursos de forma a permitir às comunidades escolares, movimentos sociais e escolas a identificação quanto à aplicação dos recursos do fundo mobilizados no âmbito do respectivo ente federado e rede de ensino. Com isso se espera possibilitar o acompanhamento e a fiscalização quanto aos objetivos de equalização e de suporte financeiro adequado a todas as etapas e modalidades de ensino, bem como induzir os diferentes entes públicos ao efetivo, eficaz e eficiente exercício da ação redistributiva em relação a suas escolas. Propõe-se também que se considere como critério para apreciação de contas de cada ente federado a implementação da LDB alterada pela lei 10.639/2003 e 11.645/2008, que estabelecem a obrigatoriedade do ensino da história e das culturas africanas, afro-brasileiras e indígenas em toda a educação básica (pública e privada), dando consequência concreta as Diretrizes Nacionais aprovadas pelo CNE, induzindo-se, com tais mecanismos, a superação de resistências e a atuação concreta em prol de uma educação antirracista.

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