Foi publicada, no dia 10 de abril , a Portaria Normativa n º 4, de 6 de abril de 2018, pelo Secretaria de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPOG). A portaria regulamenta o procedimento de heteroidentificação complementar à autodeclaração dos candidatos negros, para fins de preenchimento das vagas reservadas nos concursos públicos federais, nos termos da Lei n°12.990, de 9 de junho de 2014. A lei mencionada reserva aos negros 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos.
O objetivo por trás da instauração das Comissão de heteroidentificação racial e da normatização do funcionamento das mesmas é garantir que os candidatos que ingressarem em cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta e indireta nas vagas reservadas para negros sejam negros. Parece algo simples, mas a prática tem demonstrado que não é. Não raro, são vistas denúncias de fraudes nas declarações raciais, isto é, ocorre a entrada de candidatos reconhecidos como brancos nas vagas reservadas aos negros e há alguns casos de judicialização das decisões das comissões de heteroidentificação. Uma das finalidades da normativa seria diminuir a possibilidade de fraudes e os processos judiciais questionando os resultados das Comissões já existentes, outra finalidade seria garantir que todos os candidatos que se declarem como negros sejam submetidos a procedimentos similares, trazendo previsibilidade e segurança.
Sobre o uso da heteroidentificação como critério, vale lembrar que o Supremo Tribunal Federal, em face do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 186 e da Ação Declaratória de Constitucionalidade(ADC) 41, a primeira sobre ações afirmativas em universidades e a segunda sobre ações afirmativas nos concursos públicos, estabeleceu que além da autodeclaração, podem ser utilizados critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. Em razão disso, nesse breve artigo, não vou tratar de discussões acerca da constitucionalidade, e sim refletir sobre os novos procedimentos adotados. Para tal, começo trazendo o contexto pelo qual a nova portaria foi criada, para em seguida, tratar dos requisitos formais para adesão à política de ações afirmativas nos concursos federais, da composição das bancas de Comissão, procedimentos recursais e as consequências para os candidatos que fizerem uma declaração falsa
A normativa é resultado de consulta eletrônica realizada entre 30 de junho e 30 de julho de 2017, bem como do seminário “A Política de Cotas no Serviço Público: avanços e desafios”, realizado em setembro de 2017. Ambas as iniciativas foram lideradas pelo Grupo de Trabalho Interministerial formado por especialistas na temática racial, formalizado em dezembro de 2016 pela Portaria Conjunta n° 11, dos ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Justiça e Cidadania à época, atual Ministério dos Direitos Humanos. O intuito era aprimorar as orientações sobre o assunto contidas na Orientação Normativa (ON) nº 3, de 1º de agosto de 2016 e definir o melhor procedimento para aferição das autodeclarações e torná-lo padrão para todos os concursos federais. É, nesse sentido, fruto de um aprendizado e amadurecimento institucional, a partir dos feedbacks surgidos do fazer diário desta política e dos saberes teóricos produzidos por atores formais e informais que a observam e se propõe a refletir sobre ela.
Poderão se candidatar as vagas reservadas, de acordo com a lei 12990/2014, os candidatos negros que se autodeclararem pretos ou pardos no ato da inscrição no concurso público, conforme o quesito cor ou raça[1] utilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. A portaria inova, em seu artigo 2º, §1º ao orientar que o candidato deverá indicar em campo específico se pretende concorrer as vagas reservadas.
A autodeclaração como negro combinada com a indicação de que pretende concorrer ao sistema de reserva de vagas passam a ser, nesse sentido, requisitos formais para que o candidato passe a ser considerado como possível beneficiário da política. Em outras palavras, essas duas manifestações de vontade são um registro formal de adesão a política de cotas em determinado concurso. Para que esse registro formal de adesão, se transforme em direito de concorrer a reserva de vagas, ou passe a ter eficácia, é preciso que a autodeclaração do candidato seja confirmada mediante procedimento de heteroidentificação, isto é, seja validada por comissão criada especificamente para este fim.
Essa comissão, segundo a portaria deverá ser formada por 5 membros de reputação ilibada, residentes no Brasil. A portaria estabelece ainda que há necessidade de formação prévia para os membros dessa banca, exigindo que esses membros participem de oficina sobre a temática da promoção da igualdade racial e do enfrentamento ao racismo com base em conteúdo disponibilizado pelo órgão responsável pela promoção da igualdade étnica, previsto no § 1º do art. 49 da Lei n°
12.288, de 20 de julho de 2010 (Estatuto da Igualdade Racial).
Na lição de Oracy Nogueira[2], vige no Brasil o “preconceito de marca” onde as pessoas são passíveis de discriminação pela sua aparência racial. Para essa confirmação pede-se que a composição da comissão atenda ao critério da diversidade, garantindo que seus membros sejam distribuídos por gênero, cor e, preferencialmente, naturalidade.
A importância da composição diversa é um reconhecimento da legislação de que há um caráter contextual no qual a identidade de raça/cor se forma para o indivíduo e é lida pelos demais. Em um país marcado pela mestiçagem como ideologia de embranquecimento – ou seja, como um processo gradual de assimilação de um grupo racial (negro) por outro (branco) – a concepção de branco e não branco pode variar em função do grau de mestiçagem, de indivíduo para indivíduo, de classe para classe, de região para região. O objetivo das Comissões é identificar os negro ( e não os não brancos), bem como não permitir que brancos sejam destinatários da política. Portanto, para que seja confirmada essa autocompreensão do candidato acerca de si mesmo é importante que essa banca possa ser composta por mais de um olhar, por mais de uma visão de mundo para dar conta da realidade complexa das relações raciais no Brasil.
Reconhecer essa complexidade, não é o mesmo que dizer que não se sabe quem é ou quem é negro no Brasil, ressalvo. Trata-se de compreender que a formação da identidade racial é relacional; não depende apenas de uma percepção individual sobre si, mas da confirmação pelo grupo ao qual se declara fazer parte e pelo outro. A fenotipia, portanto, a despeito de ser algo contextual, é a única métrica possível porque é ela que opera no real. São os traços fenotípicos que induzem à discriminação e apreensão dos valores raciais construídos na sociedade brasileira.
Havia uma dúvida acerca da necessidade ou não de filmagem e gravação das bancas de verificação de autodeclaração. A portaria afirma que o procedimento deverá ser filmado e gravado, e poderá ser utilizado em caso de recurso. A portaria determina exclusão do concurso dos candidatos e das candidatas que recusarem a realização de filmagem (art .11).
A portaria afirma, em seu artigo 3º, ao que a autodeclaração goza de presunção relativa de veracidade, isto é, acredita-se que a mesma seja legítima e verdadeira até prova em contrário. Pode ser entendida como uma prova em contrário, a decisão por maioria realizada própria comissão de não confirmação da declaração do candidato. Essa prevalecerá, porém, em caso de dúvida razoável da comissão. O entendimento de presunção relativa de veracidade da autodeclaração é decorrência interpretativa do entendimento da possibilidade jurídica de utilização de critérios subsidiários de heteroidentificação. Afinal, se a autodeclaração fosse entendida como uma verdade absoluta não seriam necessárias as comissões, uma vez que não poderiam ser produzidas e admitidas provas que a contrariassem.
A Portaria prevê a criação de uma comissão recursal composta por três integrantes, distintos dos membros da comissão de heteroidentificação, em atenção ao princípio jurídico do contraditório e ampla defesa. Poderá recorrer da decisão que não confirmar a autodeclaração o candidato por ela prejudicado.
Em respeito ao princípio da publicidade (art. 1º, V; art 11, §4º e art. 15, §2º), tanto o resultado provisório do procedimento de heteroidentificação como o resultado definitivo, após julgamento da banca recursal deverão ser publicados em site da entidade responsável pela realização do certame. Isso facilitará o controle social da efetividade da lei de reserva de vagas, garantindo que as vagas reservadas sejam ocupadas pelos sujeitos negros e negras historicamente excluídos dos espaços de poder e do mercado de trabalho.
Um outro assunto polêmico no qual a portaria toca, é o que fazer com candidatos brancos que realizarem uma declaração falsa. Sobre isso, o parágrafo único artigo 2º da Lei 12990:
“Na hipótese de constatação de declaração falsa, o candidato será eliminado do concurso e, se houver sido nomeado, ficará sujeito à anulação da sua admissão ao serviço ou emprego público, após procedimento administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.” (grifo nosso)
Ao meu ver, a lei já não deixava alternativa para o candidato que se declara como negro e não tem sua autodeclaração confirmada: a consequência da declaração falsa é a eliminação do concurso. Ainda assim, havia dúvidas sobre a possibilidade do candidato ser considerado para as vagas de ampla concorrência (os outros 80% das vagas). A normativa retira qualquer controvérsia ao determinar que serão eliminados do concurso público os candidatos cujas autodeclarações não forem confirmadas em procedimento de heteroidentificação, repetindo o disposto em lei, e acrescentando que a eliminação ocorrerá ainda que estes candidatos tenham obtido nota suficiente para aprovação na ampla concorrência e independentemente de alegação de boa-fé (artigo11).
Bom, ao que parece a orientação normativa acerta ao buscar dar efetividade a legislação de ações afirmativas nos concursos públicos federais e atacar as dúvidas surgidas da aplicação da lei na vigência da orientação normativa anterior. Se a aplicação da normas e das orientações ocorrerá a contento, o tempo dirá. A efetividade da lei de cotas nos concursos públicos será demonstrável na medida em que as esferas públicas de poder passarem a ser ocupadas por sujeitos negros, forem ser democratizando e se deixarem permear por trajetórias e saberes diversos.
Allyne Andrade e Silva é Graduada em Direito pela UERJ; mestre e doutoranda em Direitos Humanos pela USP. Supervisora de Educação do Ibccrim e membro da Associação de Mulheres Negras Aqualtune.
[1] O IBGE utiliza a seguinte classificação racial: preto, pardo, indígena, amarelo e branco.
[2] Nogueira, Oracy. Preconceito racial de marca e preconceito racial de origem (sugestão de um quadro de referência para a interpretação do material sobre relações raciais no Brasil). In:.Tanto preto quanto branco: estudos de relações raciais. São Paulo: T. A. Queiroz, 1985.
